19 июня 2025 года стало отправной точкой глубокой трансформации системы местного самоуправления (МСУ) в России. Именно в этот день основная часть нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ-33), опубликованная недавно, обрела юридическую силу. Это событие символизирует завершение почти двадцатилетнего периода действия закона № 131-ФЗ и начало эпохи новой, более централизованной модели МСУ, интегрированной в публичную «вертикаль».
Хотя полный переходный период рассчитан до 2027 года, текущий момент имеет критическое значение. Муниципалитеты, юристы и органы власти вступили в фазу правового дуализма, когда новые нормы ФЗ-33 формируют обязательную рамку, а часть старых правил закона № 131-ФЗ продолжает действовать.
Ключевыми изменениями, действующими с 19 июня, являются следующие: местное самоуправление определяется через «самоорганизацию граждан», вводится понятие «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ВНОЖН), закрепляется вхождение органов местного самоуправления (ОМСУ) в единую систему публичной власти (ЕСПВ).
Эволюция моделей формирования органов местного самоуправления (ОМСУ) (Ст. 19 ФЗ-33) предполагает легализацию механизма избрания главы МО из числа кандидатов, предложенных высшим должностным лицом субъекта РФ (ВДЛ), установление новых правил формирования конкурсных комиссий и назначения ВРИО главы администрации. Кроме того, субъекты РФ получили право закреплять эти модели в своем законодательстве.
Также ФЗ №33 предполагает унификацию сроков полномочий (Ст. 25 ФЗ-33) для всех выборных лиц и органов МСУ в рамках установленного единого пятилетнего срока, что требует учета при планировании избирательных циклов.
Реформа МСУ затронула и формы участия населения (Гл. 5, Ст. 42-51 ФЗ-33) в местном самоуправлении. Так, федеральным законом исключены: голосование по отзыву, голосование по изменению границ/преобразованию муниципального образования (МО), правотворческая инициатива граждан как самостоятельная форма- соответствующие положения Уставов МО и местных нормативно-правовых актов (НПА), основанные на ФЗ-131, становятся недействительными. Кардинально изменен статус схода граждан (Ст. 45), повышен возрастной ценз до 18 лет для участия в инициативных проектах, ТОС и публичных слушаниях.
Федеральный закон № 33 ужесточил требования к ответственности чиновников (Ст. 28-30 ФЗ-33)- вступили в силу детализированные антикоррупционные нормы и новые основания для досрочного прекращения полномочий выборных лиц. Появились новые требования к главе МО. Так, глава МО может возглавлять местную администрацию, но лишен права совмещать это с постом председателя представительного органа, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные гарантии для главы МО, аналогичные гарантиям государственных должностных лиц субъекта РФ, с финансированием из регионального бюджета.
Федеральный закон № 33 предлагает новые механизмы отрешения главы МО ВДЛ субъекта РФ. Отставка главы муниципального образования возможна при следующих условиях: за недобросовестное исполнение обязанностей- решение принимается представительным органом МО с учетом его мнения, но не ранее чем через год после вступления главы в должность, в случае повторной инициативы ВДЛ субъекта РФ- если указанное лицо дважды вносило в представительный орган МО предложение о смещении главы, и оба раза оно было отклонено, то отставка может быть инициирована. Эта процедура осуществляется с учетом мнения совета муниципальных образований субъекта РФ и допустима только по прошествии двух лет с момента начала срока полномочий главы.
В настоящее время действует принцип "Двойного Соответствия" (Ст. 91 ФЗ-33)- центральное правило переходного периода (до 01.01.2027 или до принятия региональных актов). Данный принцип предполагает, что полномочия будут действовать по-старому, т.е. ОМСУ будут продолжать решать вопросы местного значения (ВМЗ) в рамках статей 14-16 ФЗ-131 (ЖКХ, благоустройство, дороги и т.д.), а муниципальные акты должны будут соответствовать новому правилу, т.е. все действующие и вновь принимаемые местные НПА обязаны не противоречить вступившим в силу нормам ФЗ-33 и при разработке или применении любого местного акта необходимо проводить двойную проверку- на соответствие полномочиям по ФЗ-131 и на отсутствие противоречий нормам и принципам ФЗ-33.
К другим структурным изменениям следует отнести наличие:
Одноуровневой системы МСУ- она становится основной для городских округов, муниципальных округов и внутригородских МО городов федерального значения. Сохранение двухуровневой структуры (поселения + районы) предусмотрено исключительно для тех субъектов Российской Федерации, которые обладают особыми признаками (историческими, социально-экономическими и др.). На территориях, где ранее располагались административные центры упраздненных поселений, включенных в состав нового округа, формируются территориальные подразделения местной администрации.
Нововведения по критериям определения границ МО предполагают, что при определении границ муниципального образования ключевым требованием выступает обеспечение транспортной доступности его административного центра для жителей всех населенных пунктов в пределах одного рабочего дня с учетом особенностей малонаселенных и труднодоступных территорий.
Существенно упрощается перечень полномочий- вместо раздельных перечней ВМЗ для разных типов МО (как в ФЗ-131) введены три общих перечня полномочий по решению ВНОЖН: не подлежащие перераспределению между ОМСУ и органами госвласти субъекта РФ, могущие быть перераспределенными на органы государственной власти субъекта РФ региональным законом и по которым субъект РФ может поручить их реализацию ОМСУ.
Наконец, унифицируется классификация форм участия населения в МСУ. Так, предполагается Непосредственная реализация МСУ, т.е. речь идет о проведении местного референдума, муниципальных выборов, сходе граждан. Формами участия в МСУ могут быть опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты, ТОС, староста сельского населенного пункта. И конечно, сохранена возможность иных форм, не противоречащих Конституции и законодательству.
Валерий Комов,
доцент кафедры Государственного и муниципального управления
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
